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风暴魔域脚本助手吧:行政公益訴訟原告資格多元化體系構建分析

時間:2019-05-15 來源:中國人民公安大學 作者:劉丹 本文字數:7929字
  摘 要
  
  近年來,我國在行政公益訴訟領域已經進行了有益探索,并且取得了突破性的進展。2017 年首次通過訴訟法的形式將檢察機關的行政公益訴訟原告主體資格確定下來。
  
  但是,這仍然無法滿足社會的需求。隨著社會公益受到廣泛和深切的關注,大量的的行政公益訴訟案件表明,我們應該開始考慮擴大原告資格的必要性,本文將分為四部分對此進行闡述:
  
  首先,本文以理論為出發點,闡述了行政公益訴訟原告資格的相關內容。首先闡述了“行政公益訴訟原告是什么”這一問題,并追溯了行政公益訴訟原告資格的理論淵源,結合國外的先進立法經驗,總結出行政公益訴訟原告資格的演變歷程。實踐決定認識,認識也反作用于實踐,實踐中人們對公共利益維護的訴求推動了行政公益訴訟的理論深入發展。同時對支撐理論演變的認識論基礎也進行了闡述。
  
  其次,著手對三元化的模式進行論述。以對比的形式,對一元化模式和二元化模式的基本概念以及其適用價值進行介紹和評析,并由此引出筆者提倡的行政公益訴訟原告資格三元化模式的構建。在這一部分當中筆者對三元化模式的概念進行闡述,并分析出在我國構建行政公益訴訟原告資格三元化模式對我國相關制度的建設有哪些重要價值。

行政公益訴訟原告資格多元化體系構建分析
  
  再次,對行政公益訴訟原告資格三元化模式的構建問題作出進一步的闡述,相比于域外國家的立法,我國的立法存在一定的不足,在這一部分當中,筆者以英美法系和大陸法系中為分析對象,對行政公益訴訟原告資格的制度構建進行借鑒性的分析,并歸納總結出值得借鑒的經驗,以期對構建我國的行政公益訴訟原告資格三元化模式貢獻一份自己的力量。
  
  最后,筆者對我國當前行政公益訴訟制度的基礎及其適用現狀進行了分析,包括立法上的基礎以及實踐中的現狀,進而提出在我國構建行政公益訴訟三元化模式的具體舉措。首先,明確受案范圍,這是法院接受原告提出的司法救濟之基??;其次,為三元化的原告具體類型及其認定的標準問題提出設想,以期解決當前的立法規定中原告資格單一的問題;最后,以舉證責任等內容為例提出關于完善審理程序方面的建議。
  
  本文認為,我國在構建行政公益訴訟原告資格三元化模式方面奠定了堅實的理論基礎,即憲法和行政訴訟法的支撐;而且,司法實踐的的發展也提出了對理論指引的需求,雖然我國不以判例法作為法律淵源,但司法實踐對立法也有一定的反作用,在我國構建該制度具有必要性和可行性,也更具有深刻的價值和意義。
  
  關鍵詞:  行政公益訴訟,三元化模式,公共利益,原告資格。
  
  Abstract
  
  In recent years, China has made beneficial exploration in the field of the administrative public interest litigation, and has made breakthrough progress.The administrative public interest litigation of the procuratorialorgan was determined in the form of procedural law for the first time in 2017.Plaintiff qualifications.However, this still cannot meet the needs of society.With the public interest being widely and deeply concerned, more and more cases of administrative public interest litigation are making clear that we should begin to consider the need to expand the plaintiff qualifications.
  
  The article is divided into four parts.Details are as follows:
  
  first, the author based on the theory, the administrative public interest litigation plaintiff qualification theory. Firstly expounds what’s administrative public interest litigation the plaintiff,and trace the theory origin of administrative public interest litigation plaintiff qualification,combined with foreign advanced legislation experience, summed up the evolution of administrative public interest litigation plaintiff qualification. The practice decides to know, and the knowledge is also counterproductive to practice. In practice, people's demands for the maintenance of public interest promote the development of the theory of administrative public interest litigation. At the same time, the epistemological foundation of the evolution of supporting theory is expounded.
  
  Secondly, this paper discusses the model of ternalization. In the form of contrast, the unified mode and normalize the basic concepts, and introduces its applicable value and evaluation, and raises the author advocates the administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model building. In this part, the author elaborates on the concept of ternary model, and analyzes the important value embodiment of the trimester model for theconstruction of administrative public interest litigation in China.
  
  Again, elaborated the administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model build, compared to countries outside of there exist certain disadvantages to the legislation of our country's legislation, in this part, the author in the Anglo-American law system and continental law system as the analysis object, system construction of administrative public interest litigation plaintiff qualification helps for analysis, and the total experience worthy of learning, in order to build our country's administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model contributes an own strength.
  
  Finally, the author analyzes the basis and application of the current administrative public interest litigation system in China, including the basis of legislation and the current situation in practice. Then it puts forward the concrete measures to construct the three - dimensional model of administrative public interest litigation in China. First of all, the scope of the case is clear,which is the basis for the court to accept the judicial remedy offered by the plaintiff; Secondly,the specific type of the plaintiff and the standard problem of the identification of the plaintiff are solved, and the single issue of the plaintiff qualification in the current legislation is solved. In the end, the author puts forward some Suggestions on how to improve the trial procedure.
  
  In this paper, it is believed that there is a rich theoretical basis for the construction of the three-element model of the plaintiff qualification in administrative public interest litigation,namely the support of the constitution and administrative procedural law. At the same time, the judicial practice of the development put forward the demand for theoretical guidance, although not with case law as the origin in China, but also to have certain reaction of lawmaking, judicial practice is feasible and necessary to build the system in our country, more profound value and significance.
  
  Key Words:   Administrative Public Interest Iitigation, Ternary model, The Public Interest, The Plaintiff Qualifications。
  
  前 言
  
  “沒有原告就沒有法官”這一古羅馬法諺形象地表述了原告在訴訟當中的重要性。對于“原告資格”的認定在學界可謂是見仁見智。有的學者認為:“原告資格是指公民、法人或其他社會組織在認為自己的合法權益受到損害向法院提起訴訟時所要具備的相應的條件限制。”[1]還有的學者則將行政訴訟中的原告資格表述為:“原告資格是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件。”[2]《中華人民共和國行政訴訟法》在第二條中作出了這樣的規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”[3]通過上述列舉的觀點和法條不難看出,理論界和立法界對于原告資格的定義在本質上都是明確地限制原告主體資格,并對這些限制條件進行一定程度地明確和規定。
  
  美國法學者伯納德·施瓦茨曾在《行政法》這一著作中寫道:“行政法任何方面的變化都沒有原告資格的變化迅速。”[4]作為行政訴訟的一個特殊種類,行政公益訴訟的原告資格可以說是變中之變了。這一點在行政公益訴訟制度發展較為成熟的英、美、德、法等國體現的最為明顯。雖然我國的行政公益訴訟制度起步較晚,但是伴隨著法治實踐的推進和理論研究的深入,原告資格的概念逐漸開始發生變化。
  
  在自由市場經濟的初期,由于商品生產和商品交換大都限制在一個相對較小的領域,一旦個人利益受到侵害,只要提起私人利益訴訟,這些非法活動就可以在很大程度上受到遏制,權利就可以得到?;?,而且通過這種微觀的經濟安全和個人權利的?;?,也能夠充分實現維護社會經濟安全和社會整體利益的目標。因此,為了節省訴訟資源,防止濫訴的情況出現,包括“行政訴訟法”在內的各部門程序法通常對訴訟主體資格都實行嚴格限制。一般規定為只有在法律上的直接利害關系人才有訴訟的啟動資格。但是工業革命之后,資本主義獲得蓬勃發展,為了應對日益復雜的社會變化,政府的職能不斷加強,行政權力特別是行政自由裁量權迅速擴張,導致越來越多的違法行政行為出現,違法行政行為侵害社會公共利益的情況也越來越普遍。國家利益和公共利益的重要性漸漸被公眾所感知,而行政公益訴訟在這個時候便進入到了人們的視野范圍內,并逐漸成為了焦點。這種訴訟的核心是維護社會公共利益,具體是指,依照法律的規定,任何組織和個人有權針對那些已經給國家和社會公共利益造成了事實損害的違法行政行為或者是對這類利益有損害可能性的違法行政行為向法院起訴,由法院在對違法行政主體進行調查和追究。[1]雖然行政公益訴訟制度在國外一些國家已經相當成熟,但是,我國對于這一制度的構建才剛剛起步,很多相關問題都還停留在理論研究和探討階段。有的學者主張:“行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為(包括行政作為和行政不作為)對公共利益造成侵害或存在侵害的可能性時,法律允許與之無直接利害關系的主體為以維護公共利益為目的,向法院提起行政訴訟,追究違法行政主體法律責任的訴訟活動。”[2]而有些學者則主張:“行政公益訴訟是公民為維護公益,針對與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項,對行政機關及其工作人員的違法作為或不作為所提起的訴訟”。[3]通過以上觀點,可知,行政公益訴訟本身具有行政訴訟的一般特性,同時將原告主體擴展到無直接利害關系人也符合我國行政公益訴訟理論的發展趨勢。
  
  根據“無救濟即無權利”這一古老法諺所表述,人們被賦予的權利如果沒有司法救濟作為保障,就無法真正得到實現。如果說國家的本質是無數平等公民的集合體,那么公共利益本質上是一個由無數公民的利益組成的有機整體,一旦公共利益受到違法行政行為的侵害,就等同于無數不特定行政相對人的合法權益受到了該違法行政行為的侵害。在這種情況下,如果因為不具有直接利害關系而使受到事實侵害的行政相對人無權提起行政公益訴訟尋求司法救濟,那么所謂的“權利”便無從談起了。因此在一個法制健全的國家,成熟的行政公益訴訟制度是不可或缺的。而行政行為所涉領域的廣泛性和社會公共利益涉及主體的多樣性,共同決定了對行政公益訴訟原告多元化的需求,如此一來,當社會公益受到違法行政行為的侵害時,不論主體在法律上是否有直接利害關系都能夠提起行政公益訴訟,從而盡可能地避免出現社會公共利益受到違法行政行為侵害卻無法獲得司法救濟的窘困局面。
  
  任何事物都不是憑空出現的,所以要實現行政公益訴訟原告的多元化,首先要準確界定行政公益訴訟中原告資格的概念,然后根據相關理論的發展脈絡來明確其發展趨勢,最后借鑒域外國家的成熟經驗并考慮我國的具體情況,在現行行政公益訴訟相關制度的基礎上進行完善,從而形成具有中國特色的行政公益訴訟三元化模式。
  
  1、 行政公益訴訟原告資格的界定與理論基礎。
  
  1.1、 行政公益訴訟原告資格界定。
  
  1.1.1、 行政公益訴訟原告資格的含義。

  
  為了?;す怖娌皇芨髦中問降奈シㄐ姓形址?,行政公益訴訟制度構建成為各國行政法領域的一項重要內容。其中解決原告資格的認定問題是最為首要的任務,只有擁有了原告資格,起訴人才能夠順利參與到訴訟中,從而順利啟動訴訟程序。由于受到傳統訴訟理論的影響,我國學界部分學者對行政訴訟原告資格一直存在著誤解:認為原告只能是法益受到損害的人。這種誤解忽視了社會公益的存在,造成了社會公益的法律?;っで?。此外,過多的原告資格限制給我國構建行政公益訴訟制度帶來阻礙。這種情況并非是我國的特例,眾多已經建成或者正在探索構建行政公益訴訟制度的國家都曾遇到過這個難題。究其原因,是因為關于行政公益訴訟原告資格沒能形成一個統一認知。國內外學者對原告資格的認識和表述一直爭議很大,歸納總結,這些觀點大概可以分為以下三類:
  
  第一、限制條件說。該觀點認為原告資格是行政訴訟啟動主體所應具備的個人條件。強調“資格”是一種條件限制,而“原告資格”自然也就是提起訴訟所應該滿足的的主體條件,顯而易見,限制條件說側重于對原告資格進行字面解釋,更重視其字面含義。然而,不可否認,原告資格只是提起訴訟必須滿足的條件之一,卻并非是提起訴訟的充分條件。如此界定,容易讓人將原告資格誤認為是起訴所要滿足的所有條件,這樣也易混淆原告資格與原告條件二者的概念。
  
  第二、法律能力說。奧地利法學者漢斯·凱爾森認為:“‘資格’就是一種法律能力,當法律規范將某個人的行為定義為法律條件或法律后果時,所要表達的意思是只有這個人才有做或不做這一行為的‘能力’,只有他才有‘資格’,也就是說只有當這個有能力、有資格的人做或不做時,才發生根據規范來說成為法律條件或法律后果的行為或不行為。”[1]法律能力說的主張正迎合了凱爾森的觀點,這種學說更側重于從本質上對原告資格進行界定,認為有資格確定會產生相應的權利能力,所以享有這種權利能力的人才有可能成為合格的原告。
  
  第三、足夠利益說。該觀點主張原告資格是行政相對人所享有的,能夠啟動行政訴訟的利益。在《布萊克法律大辭典》中,原告資格被解釋為足以將某項法律爭議訴諸司法程序的利益,通過判斷這項法律爭議對起訴人是否有足夠的利益影響,來確定該起訴人能否成為本案的適格原告。該觀點主要從價值的角度對原告資格的界定,將原告資格定義為一種期待利益、認為可以通過訴訟的方式來?;ぷ約旱暮戲ㄈㄒ?。但原告的訴訟請求能否獲得法院的支持和?;?,最終還是要經過實體審理才能確定。
  
  由于目前在學界關于行政公益訴訟原告資格的含義尚未形成一個確切統一的答案,所以筆者認為,可以借鑒上述三種關于定義原告資格的主流觀點,對行政公益訴訟原告資格的含義作出一個相對準確的表述。筆者認為第一種和第三種觀點都有合理之處,但都不夠準確,因此集二者之所長再融合筆者個人的理解來對行政公益訴訟原告資格進行定義,即行政公益訴訟原告資格就是指,依照法律規定,特定主體出于維護社會公共利益的目的,能夠對致損的違法行政行為提起行政公益訴訟的一種可能性。因為,想要進入行政公益訴訟程序當中成為真正的原告并不是具有原告資格就能實現,還需要具備其他的條件例如有明確被告,有確切的訴訟請求,符合法定受案范圍等等,只有滿足了這系列條件才能真正啟動行政公益訴訟程序。但是,這種可能性并非沒有存在的價值的,事實上它是能夠為適格的法律主體提供一種訴權保障,使關心社會公益的主體能夠在社會公益受到侵害時合法地行使訴權,使損害社會公共利益的違法行政行為能夠及時有效地受到司法審查和追究。
  
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  1.1.2 行政公益訴訟原告資格的特征
  1.2 行政公益訴訟原告資格的理論變遷
  1.3 行政公益訴訟原告資格的理論基礎
  
  2 行政公益訴訟原告資格三元化內涵與價值
  
  2.1 行政公益訴訟原告資格三元化的內涵
  2.1.1 行政公益訴訟原告資格一元化模式的內涵及評析
  2.1.2 行政公益訴訟原告資格二元化模式的內涵及評析
  2.1.3 行政公益訴訟原告資格三元化內涵分析
  2.2 行政公益訴訟原告資格三元化的價值
  2.2.1 彌補私主體原告資格的立法缺失
  2.2.2 促進行政訴訟法立法宗旨的實現
  2.2.3 保障人民主權原則在司法實踐中的有效實現
  2.2.4 實現公共利益理論與司法實踐的進一步融合
  
  3 行政公益訴訟原告資格三元化模式的構建設想
  
  3.1 域外行政公益訴訟原告制度的適用考察及成功經驗
  3.1.1 域外行政公益訴訟原告制度的適用考察
  3.1.2 域外行政公益訴訟原告制度的成功經驗
  3.2 我國行政公益訴訟原告資格三元化模式的構建標準
  3.2.1 為依法行政提供監督
  3.2.2 為社會公共利益提供保障
  3.2.3 為享有權利提供救濟.
  3.3 三元化模式下三類原告主體的順位邊界
  
  4 三元化模式下我國行政公益訴訟相關制度的完善
  
  4.1 三元化模式下行政公益訴訟相關制度完善的緣由
  4.2 三元化模式下行政公益訴訟相關制度的完善建議
  4.2.1 科學設置公益訴訟的受案范圍
  4.2.2 合理劃分公益訴訟的舉證責任
  4.2.3 適當分配公益訴訟的費用承擔
  4.2.4 酌情增設公益訴訟的鼓勵機制
  4.2.5 嚴格防止原告主體的權利濫用
  4.3 三元化模式下行政公益訴訟相關制度的完善方式
  4.3.1 通過補充規定提供立法依據
  4.3.2 通過司法解釋明確適用行政公益訴訟制度的范圍

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  如今,隨著社會主義市場經濟的飛速發展,構建具有中國特色的三元化行政公益訴訟制度已成為完善我國現代行政訴訟制度體系的題中之義。行政公益訴訟制度原告資格三元化模式的確立,不僅依賴于基礎理論的發展,還受制于立法者對公益訴訟制度的認知程度和立法者對司法的信任程度。目前,我國關于行政公益訴訟制度的建設已經提上了日程,2015 年 5 月中共中央深化改革小組通過的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》開啟了對檢察機關提起行政公益制度的探索實踐。2017 年 6 月 27 日《決定》首次以訴訟法的形式確定了檢察機關的行政公益訴訟原告主體資格,這在我國行政公益訴訟制度領域可以說是一個飛躍性的進展。

  但是,隨著中國經濟的迅猛發展,科學技術日新月異,經濟生活涉及面日益廣泛,涉及國家公共利益和社會公共利益的事物和領域也越來越多。在那些涉及國家公共利益和社會公共利益的活動中,常常因為沒有直接受害人,致使國家公共利益和社會公共利益在受到違法行政行為的侵害后得不到確切?;?。從域外法治發達國家的行政公益訴訟制度發展經驗來看,美國、法國、英國、日本、德國的相關制度雖各具特色,但都無一例外地突破了一元化的行政公益訴訟原告資格模式,普遍認為公民和社會團體組織這類私主體應當享有行政公益訴訟權。同時,“公共利益說”理論作為當代行政公益訴訟的理論基礎,也否認了由檢察機關獨享行政公益訴權的這種模式。

  因此,借鑒國外的先進立法經驗,完善我國行政公益訴訟原告主體資格制度是十分必要的,而且三元化起訴資格的研究也有非常豐富的理論基礎和現實基礎,具有可行性。不過確立行政公益訴訟的原告資格需要立足于我國的法治發展現狀,同時將西方優秀理論同本國制度有機結合,進行中國化改造,探索出一條適合我國國情的道路。本文通過對域外國家的行政公益訴訟制度進行研究,解析其制度建設的理論基礎和現實條件,吸收其界定原告主體資格的成功經驗。提出構建堅持檢察機關原告資格、明確公民和社會團體原告資格的行政公益訴訟原告資格三元化模式的大膽設計,為我國行政公益訴訟制度構建和完善提供了新的視角。

  參 考 文 獻

    劉丹. 行政公益訴訟原告資格三元化模式研究[D]. 中國人民公安大學 2018
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