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风暴魔域哪个职业挣钱:載灃一系列政治舉措背后的立憲觀探究

時間:2019-05-10 來源:大連海事大學學報 本文字數:12683字
作者:王 譯 單位:武漢大學法學院 武漢大學國家"2011 計劃"司法文明協同創新中心

风暴魔域挂机刷魔石,快速培养幻兽升星教程 www.awyiy.icu   摘    要: 載灃是清末立憲改革的重要人物。作為清末的實際統治者之一, 載灃在清朝覆亡之前施行的一系列政治舉措具備近代政治體制改革之雛形, 但這并未能改變其維護封建王朝統治、延續封建君主專制的階級立場。從立憲制度層面考量, 載灃主導的立憲改革是中國近代憲法制度本土化移植的典范之一, 但因法律移植形式上徒具其表, 其立法效果無法呈現近代憲制體系之基本樣態。從當前情境審視其特定背景下的立憲改革, 足具相當之歷史借鑒意義。

  關鍵詞: 載灃; 預備立憲; 法律移植; 咨議局; 資政院; 責任內閣;

  載灃是清朝末年重要的政治人物, 是清末變法修律的主導者之一, 其效仿西方憲法理念設計的清末憲法制度改革, 是中國法律思想史上的重要一環。光緒十六年 (1890年) 載灃襲王爵成為第二代醇親王。光緒三十四年 (1908年) 其子溥儀入承大統, 載灃即為攝政王。因此, 在清朝的最后三年 (1909—1911) 中, 他是中國實際的統治者。然而在其統治下的清政府日漸衰微, 以至宣統年間流傳著“不用掐, 不用算, 宣統不過二年半”的民謠。故后人對其在位時實施的政舉褒貶不一, 但是載灃對中國近代憲法制度雛形的形成以及推動清末立憲進程所做的貢獻毋庸置疑。本文立足于載灃執政期間的一系列政治舉措, 對其政治舉措背后的立憲觀進行探索與分析, 以反映特定歷史情境下執政人物的政治決斷所蘊含的法治理念。

載灃一系列政治舉措背后的立憲觀探究

  一、推動“預備立憲”:形勢危急下的必要妥協

  “五大臣出洋考察”作為“預備立憲”域外憲制比較借鑒的前期準備, 源于清政府頒布的《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》。光緒三十一年 (1905年) 六月十四日, 載澤、端方等五大臣分別奔赴國外幾月后回國, 痛陳中國不立憲之害及立憲之利, 紛紛奏請立憲。光緒帝被奏折深深震撼, 消除對立憲問題的疑惑。光緒三十二年 (1906年) 七月十三日, 清廷發布諭令決定仿行立憲, 曰:“我國政令積久相仍, 日處阽險, 憂患迫切……各國之所以富強者, 實由于實行憲法惟有及時詳晰甄核, 仿行立憲, 大權統于朝廷, 庶政公諸輿論, 以立國家萬年有道之基。”[1]預備立憲諭旨頒布后, 各地紛紛建立立憲團體, 海外的立憲派也積極響應。清政府于1908年8月宣布預備立憲以九年為限, 同時頒布《欽定憲法大綱》。自此清政府向公眾宣告確立預備立憲的基本期限, 在頒布文本中形成“籌辦憲政”的基本國策。

  (一) 擬定“籌辦憲政”國策形式大于實質

  第一, 成文法必須具備相對穩定的特性, 法令一出朝令夕改則有違法的安定性精神, 《欽定憲法大綱》的頒布可謂是無奈之舉。然而“形勢比人強”, 《欽定憲法大綱》出臺才三個月, 光緒和慈禧太后就相繼去世。三歲的溥儀即位后, 醇親王載灃攝政, 期間由于國內革命形勢嚴峻, 統治集團內部立憲組閣的呼聲水漲船高。有鑒于此, 醇親王載灃于宣統元年 (1909年) 二月, 下詔重申預備立憲, 令各省“切實籌辦憲政”, 務必在當年成立諮議局。載灃在不到百日之內兩次下諭表示立憲為不變國策, 九年預備期限不容改變, 以其致力立憲的姿態表現出自己對“立憲”的重視程度, 則其要義有二:其一, 載灃攝政前清政府頒布的《欽定憲法大綱》并未具體到落實層面, 在各地革命形勢壓力下“籌辦憲政”得不到地方勢力的認同;其二, 載灃下諭旨有違法令安定性原則。短時期內對各省出臺政令恐有“朝令夕改”之嫌。在此后國會請愿代表團的強大壓力下, 1910年清政府更是宣布將“預備立憲”期限從九年縮短至五年。令載灃本人擔憂的是, 由于封建王朝固有內部矛盾激化之形勢已蔓延至憑借朝廷單方力量難以控制的程度, 甚至達到已容不下哪怕僅為五年的預備立憲期限之境地。由此可見, “預備立憲”乃是清王朝作為維護與延續封建統治的“緩兵之計”。

  第二, “皇族內閣”面紗刺破宣告“籌辦憲政”實質虛偽。宣統三年 (1911年) 四月, 載灃以監國攝政王的名義任命慶親王奕匡為第一屆內閣總理大臣組織責任內閣, 將原有的軍機處及舊內閣均予裁撤, 以顯示實行憲政的決心。然而當年5月8日清政府出籠的新內閣名單人選中, 皇族和旗人占據大半江山, 后人詬稱此為“皇族內閣”, 清政府仿行憲政的虛偽面紗已被刺破。1911年10月10日, 武昌起義爆發并在全國范圍內得到迅速響應, 宣布獨立的省份1月之內盡超半數[2]。清政府一則重新起用被罷免的袁世凱, 派軍前往各地鎮壓;另則于10月30日頒布《實行憲政諭》, 簡要表述為“茲特布告天下, 誓與我國軍民維新更始, 實行憲政”。更具諷刺意味的是, 風起云涌的革命浪潮迅速撲滅了清政府幻想通過“立憲”使飄搖不定的封建統治能夠茍延殘喘的美好愿望。筆者認為, 清政府以“籌辦憲政”為由與革命黨人進行交涉, 與其說是公開的談判, 毋寧說是妥協和讓步, 最終的結局無非是延緩清王朝覆滅的期限, 也可以認為是在革命潮流無法逆轉時封建大廈將傾之際統治者表現出的無能、無助抑或是無奈, 可謂“生不逢時”。

  (二) 承繼變法修律, 破除封建舊制弊習

  清政府迫于革命壓力與維持立憲的需要, 被迫設立修律館, 效仿近代資本主義國家制定了刑律、民律和訴訟法草案, 其中主要以《大清新刑律》為代表。1902年4月, 袁世凱、劉坤一、張之洞聯名保薦沈家本、伍廷芳開設修律館, 其內容為:“刑部左侍郎沈家本, 久在秋曹, 刑名精熟, 出使美國大臣四品銜伍廷芳, 練習洋務, 西律專家。擬請簡調該二員, 飭令在京開設修律館, 即派該二員為之總纂。其分纂、參訂各員, 亦即責成該二員選舉分任。”[3]直到光緒二十八年 (即1902年) 四月初六正式下詔內閣修律時, 主持修律者沈家本、伍廷芳等人才啟動為期8年的修律工作1。值得一提的是, 沈家本、伍廷芳在《刪除律例內重法折》中提出要刪除現有律例內刑罰最重的條款, 即凌遲、梟首、戮尸、緣坐、刺字。以上刑種是封建殘酷刑罰的典型, 清廷能夠接納該意見廢除此類酷刑, 可以說是“將中國法律‘最落后'不合時宜的部分真能愷切披陳, 可謂對封建刑律改造的一篇大宣言”[5], 這體現了近代人文主義精神對刑事立法的影響。在沈家本的主持下, 《大清新刑律》由日本法學家岡田朝太郎等人幫助起草, 于1908年完成?!洞笄逍灤搪傘酚?911年1月25號正式頒布, 代表著中國歷史上第一部近代意義上的專門刑法典由此誕生。

  筆者從修律背后的法治理念角度進行考量, 首先這一舉措打破我國傳統固有的“諸法合一”的立法形式, 古老的中華法系在一定程度上因此受到沖擊, 并從文本上逐步借鑒近代西方制度的可取之處運用于國計民生, 此謂之近代域外法律移植的典范之一。作為清政府時任的最高統治者, 載灃對修律問題保留了支持的態度, 這主要受到沈家本思想的影響。沈家本作為修律主持者, 發現歷代封建固有的“援引比附”不符合成文法的法律保留原則, 應引進成文法取而代之[6]。其次, 沈家本“改重為輕”的輕刑理念對于清末修訂刑律起到有力的推動作用。從歷代治國理念上看, 意識形態上的主導學派非儒即法, 而法家諸如先秦商鞅、戰國韓非、秦初李斯, 莫不是重刑主義的代表。重刑在其看來莫過于鋤奸止惡的最優武器, 而盜賊奸佞不止亦是刑罰過輕所致。諸如此類的觀念直到清代也概莫能外, 處于非漢族統治的朝代, 清朝執政者也曾有過“留發不留頭”的統治先例, 即便是在康雍乾盛世時期, 亦是“文字獄”大行其道的“黃金時期”, 足見法家學派在我國漫漫歷史的長河中留下不可磨滅的歷史印記。再次, 清政府在五大臣出洋考察之后, 心態發生轉變, 已經與原有的“閉關鎖國”的心態相去甚遠。當西方船堅炮利轟開國門后, 晚清政府對西方人文、民主的認識無不改觀, 即便從意識形態上仍對封建制度有所保留, 但不得不承認的是制度優越已帶給西方國家發展巨大便利, 對清政府造成巨大沖擊。載灃雖不為出洋考察五大臣之一, 但僅有的出使德國經歷恰說明西方近代文明帶來的影響, “出使雖朝廷不得已之舉, 然不但友邦可藉此輯睦, 即外洋之事亦可周知, 外洋之情亦可洞悉, 將來事畢還京, 嘉謨入告, 必有足勤朝廷之聽者。新政之轉機當于醇親王是賴矣”2。“載灃使德”作為清政府建朝以來第一次親王出國考察, 亦為中國外交史上的里程碑。“天朝上國”的觀念自鴉片戰爭開始逐漸淡化, 直至20世紀初更呈現思想多元交鋒的特點。立憲派諸如康有為、梁啟超等人通過“公車上書”、“戊戌變法”改變固有的封建制度, 歷經光緒新政之后的載灃長期耳濡目染, 感同身受, 促使其在執政過程中對立憲派的主張予以肯認。

  另《民律草案》的頒布、《大理院審判編制法》的出臺以及一系列商法性質規范的制定反映了變法修律形式上收到一定的成效。盡管站在統治階級的角度來看或許是無奈之下的妥協, 但是正由于近乎“精明”的妥協政策, 才造就了一個又一個推動近代憲制產生的機遇, 而載灃亦為推動這一歷史機遇向前邁進的功臣之一。但從客觀上論, 當政令到達地方時, 地方漢族官僚基于固有的民族矛盾, 加上權力禁錮和財力不足, 以應付差事的態度導致改革舉措的實際效果大打折扣, 甚至流于形式[7]?;誶逭讜詮逃械募壑黨逋揮臚庠詬母鎘敫錈問頻畝粵? 其對封建制度根本性問題始終保持回避的態度, 而這一曖昧不清的反饋恰成為革命派推翻清王朝的導火索。

  (三) 革命形勢造就史無前例的立憲“大躍進”

  《憲法重大信條十九條》 (以下簡稱《十九信條》) 出臺的速度堪稱立憲史上的“奇跡”, 自是源出于統治者急于向國內革命形勢妥協的產物。辛亥革命后, 新軍將領張紹曾、藍天蔚等人致電載灃提出“政綱十二條”, 并表示如果不能獲得同意, 將進軍北京。為挽救危在旦夕的清王朝, 載灃一方面暗中調兵遣將, 一方面速即命令資政院起草《十九信條》, 并于1911年11月3日公布。從《十九信條》的制定程序來看, 自起草到正式公布僅僅用了3天的時間, 這在全世界范圍的國家或地區的立法史上是絕無僅有的?!妒判盤酢飯娑ㄗ怨計鶚┬? 足以體現清政府為回應革命?;枰齔齙牟萋示齠?。同時, 隨著“皇族內閣”的解散, 《十九信條》施行的難度也逐漸加大。但從文本上解讀《十九信條》之內容, 筆者發現較之三年前公布的《欽定憲法大綱》, 《十九信條》卻有不少的進步之處:其一, 《十九信條》采取了英國式的一元君主立憲制, 實行議會政治責任內閣, 而皇帝退居幕后作為國家象征虛位元首臨朝而不理政;《欽定憲法大綱》采用的日本式二元制君主立憲制, 通過之后二戰期間日本裕仁天皇的詔令不難發現, 二元制君主立憲在一定程度上保留了不少君王特權。其二, 《十九信條》由代行國會職權的資政院經法定程序制定, 由皇帝公布。制定主體的合法性、正當性基礎比較顯著, 具有臨時憲法的性質。因此, 從法律文本的形式合法性來看, 《十九信條》法律移植的文本設定內容較之《欽定憲法大綱》進步不少;從實質正當性基礎來看, 前者不過是回應社會需要的臨時之舉。不論從立法程序是否完備抑或是立法過程過于草率, 文本創制不過徒具形式, 難以從憲法治理的角度實現其既定的立法目標。

  另筆者發現, 《十九信條》對“公民權利”的規制遠不如對“政府職權”的設定直接具體。該文本是以限制皇權、擴大國會與責任內閣權力為最“重大”之信條。相比較而言, 臣民的權利義務不僅退居其次, 還可暫時被忽略, 待全部起草時再為擬具??杉? 清政府對于何為“重大”的認識關注點仍停留于“權力”而非“權利”層面, 既反映了千百年來權力本位主義思想根深蒂固, 也反映了平等、自由等價值乃是在當時情境和歷史背景下社會大眾普遍而又迫切的訴求。

  二、機構改革:有限的立憲政治實踐

  “預備立憲”是光緒和宣統兩代皇帝決策的承繼集合體。載灃作為實際的掌權派, 從1908年正式臨朝監國起從未停止“立憲活動”的推進。憲政編查館和資政院于1908年8月27日將《議院法要領》《欽定憲法大綱》《逐年籌備事宜清單》及《選舉法要領》上奏, 清政府當天將上述文件全部批準頒布, 并曉諭臣民在憲法未頒布之前, 應“悉尊現行制度, 靜候朝廷依次籌辦”[8]。本文前述提到“預備立憲”準備期縮短, 一方面為緩和階級矛盾, 滿足立憲派的官僚愿望, 另一方面反映清政府在對待立憲問題上并未深思熟慮。針對社會縮短預備年限的呼聲與速開國會的強烈要求, 載灃一則宣布將已定的中央資政院、地方咨議局兩項措施付諸實行, 以安撫人心;又則宣布預備立憲按原計劃進行, 仍以九年為期[9]。筆者認為, 此舉前后不一, 不僅有損政府公信力, 而且既定國策朝令夕改即便欲達安撫人心之效, 恐怕更難以自圓其說。且清政府因此前戰爭賠款以致國庫空虛, 就連割地都尚未兌現, 遑論“立憲”計劃內的預期成本。然而, 載灃對預備立憲一事極為關切, 首先他在陜甘總督謝賞《大清會典》一折中批示道:“陜甘省份一切關于各項新政及預備立憲事宜, 須妥速籌備, 不可以空言推脫。”其次在給兩江總督謝議敘的奏折中, 載灃又批示:“規模宏遠, 應變有方, ……迅速籌備三江憲政, 以期完美, 尤為朕對卿家的厚望!”在直隸總督奏設憲政籌備處的奏折中, 載灃還批注:“畿輔重地, 大凡一切有關預備憲政事宜, 都應當切實籌辦, 以使按照期限完成無誤, 成為各省的模范。切毋松懈!”[10]載灃明知不可為而為之, 表明其對盡早完成“立憲”進程的美好期待, 然而客觀條件的局限不得不讓政令實施一再拖延, 信用也因此大打折扣。盡管如此, 載灃從政令上強化了形式上的立憲認識觀, 內心對立憲主義的認同確保立憲派 (?;逝? 知識分子能夠得到上層統治者支持, 從而繼續維持與清政府執政派之間的同盟關系, 一同應對國內革命浪潮。載灃有限的立憲政治改革措施主要表現在設立咨議局、資政院以及憲政編查館, 從形式上完成了對“立憲”與責任內閣制度的必要借鑒和參考。

  (一) 設立咨議局:完成近代民主選舉制度的基本形式

  早在光緒三十四年六月, 清政府就通過并公布了《咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》, 將“咨議局”3作為立憲咨詢機構, 直至宣統元年八月 (1909年9月) 才在全國范圍內廣泛鋪開。根據《咨議局章程》規定, “咨議局欽遵諭旨, 為各省采取輿論之地, 以指陳通省利病, 籌計地方治安為宗旨。”咨議局議員任期三年, 通過復選法選舉產生。初選在州縣進行, 產生候選人后, 再集中于道府, 互相進行復選?!墩魯獺分行吹?“凡屬本省籍貫之男子, 年滿二十五歲以上, 具備下述資格之一者, 有選舉咨議局議員之權……但是, 有以下八種情況之一者, 不得有選舉權及被選舉權……”[11]由此可知, 咨議局主要職責包括:議決本省應興、應革事項;決議本省財政預算以及決算;制定修改本省單行法規、章程;接受本省民眾陳情、建議以及對本省行政機構實施有限監督等。但實際上, 咨議局作為省督撫的咨詢機構, 其決策權并不在于其本身, 表現有二:其一, 從權力運行的角度看, 咨議局充其量不過為政府的組成部門, 其權力的行使還須受到擁有層級指揮權的督撫控制, 此乃形式層面的權力虛化表現;其二, 咨議局議定可行的事件, 還須“呈候督撫公布施行”。若督撫與咨議局意見不一致, 則呈送資政院核議;咨議局認為督撫侵奪自己權限以及有違背法律之情形的, 還得呈資政院核辦。督撫層面則享有監督咨議局選舉及會議之權, 一方面可對咨議局議案有裁奪施行之權, 另一方面遇特定情事還可令咨議局?;岵⒆嗲牖實勱饃⒆梢榫?。何況上述材料中更難以尋找到督撫受到咨議局實際監督的情形, 所謂章程規定的“選舉權”與“被選舉權”竟然還有爵位、官職、出身、學歷、財產等限制。

  對此, 憲政編查館在《奏議定各省咨議局并議員選舉章程折》中寫道:“夫議院乃民權所在, 然其所謂民權者, 不過言之權而非行之權也。”4從本質上論, 省督撫對咨議局實際上的控制以致咨議局僅能作為有名無實的機關, 督撫作為運動員又不甘于放棄充當裁判的兩面性反映了行政權力難以受制的現狀。西方先哲孟德斯鳩有云:“一切有權力的人都容易濫用權力, 這是萬古不變的經驗, 有權力的人在使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法, 即給予各部門的主管人抵制其他部門的法定必要手段與個人的主動。筆者認為, “分權制衡”是所謂西方民主泛化的國家運用于國家治理中的經典法理, 且不論其是否客觀與科學, 倘若權力的行使均集中于一個主體上, 基于自我監督的難度以及個人理性的相對有限性, 權力不受制約也就成為可能。至少從形式功能意義上, 咨議局的有名無實之現狀無法完成清政府對其職能的期待和要求。

  (二) 成立資政院:封建集權政治下的代議制民主雛形

  在通令各省速設咨議局的前一月, 清政府便下諭籌設資政院, “以立議院基礎”。1909年8月, 載灃代表清廷正式頒布了《資政院章程》作為行政機關的組織法出臺。1910年9月清政府正式成立資政院, 標志著中國近代以來第一個代議機構的誕生。

  第一, 確立資政院組成及“欽定”與“民選”議員的配置方案。

  根據資政院章程的規定, 資政院乃是“以取決于公論, 予立上下議院基礎為宗旨”的機構, 以體現從皇權集中向議會制政府過渡, 并且表明未來將要實行兩院制的旨意。過渡時期, 資政院為一院制, 分別由2人擔任總裁和副總裁, 議員由“欽選議員”和“民選議員”組成。所謂“欽選”, 即皇帝指派, 也可稱之為貴族議員, 其中包括外藩王公世爵、宗室王公世爵、滿漢世爵、宗室覺羅、各部院衙門官、碩學通儒、多額納稅議員;所謂“民選”, 實為從各省咨議局議員中選拔而來的“平民”議員。欽選議員與民選議員人數相等, 本有持平之意, 但總裁、副總裁 (正副議長) 亦為欽派。從當時實際情形來看, 欽選議員有左右多數之勢, 但事實表明, 民選議員在彈劾軍機及責任內閣的問題上顯得聲勢浩大。究其根源在于欽選議員并不完全為御用, 欽選議員中部分能言善辯之士鑒于憂慮個人未來職業之前途, 不便公然表示與民選議員同流。因此, 提摩太在《基督教世界報》中提到, “吾輩居中國四十年, 一旦得目睹此景象, 殊堪驚訝。吾輩今日所見者, 與前日所想望者, 有過之而無不及。土爾基、葡萄牙之兩大革命尚不能比。蓋今日之有資政院, 一若滿人權利遞交人民, 仿佛二十國同時革命而不流一滴血云云”, “欽定”與“民選”之差別足見一斑。

  第二, 資政院作為代議制民主議政機構頒布多項法案。

  代議制民主政治是西方近代民主政治表現形式的典型之一, 資政院仿照于此在1911年左右提出諸多而今來看仍富進步意義的改革議案, 且均被清政府接受并實施, 其中主要包括“速開黨禁案”、“準革命黨人按照法律改組政黨并賜擢用案”、“請頒布憲法信條宣誓太廟案”、“遵照憲法信條公舉內閣總理案”、“請降旨即行剪發案”等。上述法案是對“預備立憲”制度實施層面的具體化, 從形式上具備近代議會政治權力運行的基本特點。雖然資政院在時間上從成立到廢止僅維持了一年, 但封建集權政體在接納西方民主觀念后以其從未有過的代議制民主面孔登上歷史舞臺時, 實際上暗喻了中國近代民主變革的發展方向。

  (三) 組建責任內閣:效仿西方議會民主制度

  回顧其“預備立憲”之初的“宏圖壯志”, 現今組建責任內閣乃為情勢所迫的無奈之舉。宣統二年 (1910年) , 此時距載灃攝政之初已有兩年之久, 立憲派連續進行三次請愿, 要求提前召開國會。以云貴總督李經羲為發起人的十八省督撫也聯名致電軍機處要求速開國會支持立憲派??凸凵? 地方督撫參與和支持國會請愿運動的重要原因即為“近年中央集權, 事事掣肘”以及“督撫不慊于中央政府之所為非一日矣, 中央地方意見既分離, 而各省督撫彼此同病, 自易于結合”5。載灃迫于輿論, 當年11月3日親自主持政務會議議定于1913年召開國會, 4日即頒發上諭表示“人民代表吁懇既出于至誠, 內外臣功強半皆主張急進……應即俯順臣民之請……先將官制厘訂, 提前頒布試辦, 預計組織內閣, 迅速遵照欽定憲法大綱編訂憲法條款, 并將議院法、上下議院選舉法, 及有關于憲法范圍以內必須提前趕辦事項, 均著同時并舉, 于召集議院之前一律完備, 奏請欽定頒行……此次縮短年限……即應作為確定年限, 一經宣布, 萬不能再以更張”, 且于12月6日諭令憲政編查館將九年籌備清單“妥速修正”[12]。憲政編查館奉命之后, 在1911年初將修改清單繕呈御覽, 在其規劃國會設定的五項條文中, 宣統四年 (1912年) 有三:其一, “頒布議院法” (憲政編查館辦) ;其二, “頒布上下議院議員選舉法” (憲政編查館辦) ;其三, “舉行上下議院議員選舉” (民政部、各省督撫同辦) 。宣統五年 (1913年) 有二:其一, “頒布召集員之詔”;其二, “實行開設議院”。上述五項條文不但規劃了頒布議院法、選舉法和選舉議員的時間, 也明確規定了頒布召集議員之詔和開國會的時間[13]。同年10月, 資政院也通過了請求速開國會的議案。

  宣統三年三月, 載灃頒布了《內閣官制》, 并依據該文成立中國史上第一屆“責任內閣”。較有諷刺意味的是, 在組建責任內閣的13名大臣中, 滿族旗人占2/3, 而此2/3中皇族又占7人, 慶親王奕匡作為總理大臣竟位列其中。相比之下漢族官員占比少得可憐, 除袁世凱罷免前擔任奕匡的副職外, 其他漢族官僚均為非要害部門職務, 比如協理大臣、外務大臣、教育大臣、郵傳大臣等, 而陸軍大臣、海軍大臣、司法大臣、財政大臣等關鍵職位均由皇族或旗人把持, 這亦即“皇族內閣”稱謂之由來。筆者認為, 責任內閣的組建若非立憲派強烈要求, 恐怕清政府自身也無法證明行憲之誠意。立憲派及部分漢族官員表示強烈不滿, 通過與咨議局聯合發布的《宣告全國書》又一次將載灃推向了政治改革的風口浪尖, 立憲派甚至在《宣告全國書》中稱“希望絕矣”[14], 由此再一次加深了滿漢官僚之間的民族矛盾, 由初期的權力內部斗爭向對民族矛盾及政治體制的全盤否認逐步演變。

  三、載灃清末立憲舉措的歷史評價

  (一) 財政?;⒅醒攵緣胤焦蕓氐氖Ш?/strong>

  西方主要的資本主義國家在晚清時期已完成自由資本主義市場向壟斷資本主義的過渡, 緣于資本市場的集中, 國家完成資本原始積累, 亟待對外擴張。20世紀以來壟斷資本加速發展, 導致封建國家淪為殖民地國家。而清王朝由于閉關鎖國長達兩百多年, 封建意識形態依然延續數千年之久。甲午戰爭后, 清政府的國家財政已陷入?;?。1903年至1911年期間, 由于賠款帶來的財政?;晌逭λネ說鬧匾?。其中1903年清政府的歲入為10 492萬兩, 歲出為13 492萬兩, 財政赤字為3000萬兩, 比庚子之前增長1倍;1905年歲入10 292萬兩, 歲出13 694萬兩, 財政赤字增加到3402萬兩;1909年歲入30 122萬兩, 歲出36 787萬兩, 赤字高達6665萬兩。1910年和1911年度支部預算, 赤字則分別為3609萬兩和7800萬兩[15]。西方各國虎視眈眈, 可謂強敵環伺, 舉步維艱。即便如此, 載灃仍為維護現有政權而推行立憲制度, 對近代法治的努力和貢獻不可全盤否定。在處理統治階級內部矛盾上, 雖然操之過急的政令頻出以致各省督撫及立憲派反對, 但不可否認的是, 在歷經西方資本主義制度的比較后, 載灃對封建集權制度的弊端莫不感到憂心忡忡, 這主要體現在政治外部形勢上。其表現有二:其一, 繼鎮壓太平天國運動后, 先知先覺的漢族官僚看到了滿族軍隊的腐化與無能, 尤其在曾國藩任地方督撫后, 打破了清王朝數百年來“漢族人不得任地方長官”的先例;其二, 地方發展“團練”, 自行組軍籌餉, 抵御隨時爆發的農民起義。各地督撫通過上奏將稅銀留歸本省軍需, 部分京餉也予以扣留, 甚至還有些省份將本省收入少題少奏, 以專餉權, 從而將地方上的民政、財政大權操縱在手中。因此, 基于防范農民運動的需要, 地方享有的財政權力空前膨脹, 形成了與中央財政分庭抗禮的局面, 這亦是地方督撫不受中央控制的重要原因。同時期漢族官僚數目的劇增使得地方與中央之間的關系變得愈加微妙。

  如果說封建專制集權下的“人治”隱喻著個人對于推動歷史發展進程的巨大影響, 那么清末新政開啟前慈禧太后這一政治權威的存在, 保證了包括中央與地方關系在內的整個政局的相對穩定。各地方機關亦基本認同并妥善協調與中央之間的關系, 在載灃執政之初, 各地督撫尋求自治的迫切要求愈加顯露, 甚至各省相繼單獨與列強達成協議作為?;ち星吭諢嫻暮蠖? 從而置中央政府于不顧。在對地方一級政權的掌控能力上, 以載灃為代表的清政府可謂是空有其志然而寸步難行。

  (二) 仿行立憲的制度補充無法治愈封建制度的沉疴頑疾

  在封建專制政體推行的現代化運動中, 當兩個因素相互結合從而導致專制政體新政改革迅速轉變為政治?;? 必然存在內在的深層原因。主要有二:其一, 民眾與知識分子自下而上的政治參與壓力急劇膨脹并超越了現存專制政治的承受限度;其二, 傳統政治中心的權威與整合能力由于某種原因急劇流失, 從而使中央政權喪失對時局與社會矛盾的控制能力[16]。這二者集中表現為地方享有高度的司法自治權和地方財政權, 清政府內部暴露出的體制性漏洞反饋到清朝最高統治者時, 尤為表現在必須著力加強中央對地方的控制, 這無疑與推行立憲方案相矛盾以致左右為難。

  為妥善解決潛在的政治?;? 載灃逐步強化中央集權, 但當其進入改革深水區時便感到事事受阻, 推行不易。一方面他通過罷免軍機大臣袁世凱一切職務親任海陸軍大元帥收回軍權;另一方面開始重視外交事業的發展, 加強出洋考察頻次, 以從域外制度比較中尋求解決方案。自近代以降, 我國因戰爭失利導致因簽訂喪權辱國條約而丟失大量領土, 他對此深有感觸, 面諭樞臣表示, “各省邊疆所屬的荒山、僻島等在無意中為外人占據的為數不少且造成領土主權巨大損失, 須責成各督撫認真對待, ?;ぶ魅?rdquo;。對外交上的問題, 他認為中國積弱的原因不在于外國列強, 長期積弱大半乃內訌所致, 表現為“內外文武滿漢大臣, 辦理國事時務須和衷共濟, 不可自相傾軋, 致授外人乘機撥弄、漁利、侵奪的機會, 如果一如既往, 而不自知, 待到不可救藥時則后悔晚矣”[10]。

  但必須指明的是, 有限的制度補充不僅是推遲清王朝覆滅的期限, 其仿行憲政在推動法治進程中也起到了一定的作用, 譬如清政府通過設立咨議局和資政院效仿現代議會政治。以資政院為例, 其設立對皇權、軍機大臣以及行政部門的制約都發揮了相當的作用, 為此后民國時期頒布的《中華民國臨時約法》提供了有效方案。更有學者認為, 資政院絕非政府的捧場機構, 更非唯政府是聽的簡單表決機器, 而是具有一定獨立性的不完全的立法機構。在處于過渡形態的初級混合型議會雛形當中, 其結構成分、會議程序、議事規則、表決方法、內部組織及紀律處分等方面, 均與現代立憲政治形態中的議會結構趨近, 更表明其去封建化的色彩, 其具備民主政治機構特質的部分應予肯定[17]。但載灃所主導的預備立憲與其說是政治改革, 毋寧說是出于抵制改革、拉攏立憲派、維護和加強統治及取悅列強的目的, 更有學者詬病其為不僅是拙劣的欺騙, 亦是痛苦的讓步[18]。

  依據近代史學界對清末立憲改革的主流觀點, 以1905年前后作為晚清近代以來立憲政治改革的分水嶺。較之維新變法, 清末載灃主導的新政, 其改良措施不僅缺乏完善的制度系統, 并且其指導思想與新興資產階級思想相去甚遠。載灃作為皇權的維護者僅可完成形式上的完整, 卻無法形成政治邏輯上的自洽??凸凵? 載灃攝政期間滿漢內部矛盾凸顯, 派系林立內耗, 國庫賠款空虛等。因此, 改良阻力不單限于主觀意愿較弱, 各地隨著風起云涌的革命浪潮中央集權統治力亦逐漸弱化, 短期內難以看到政治改革的實際效果, 這抑或是宣統政局演變的必然結局。

  (三) 固有的價值選擇實屬為封建王朝續命之舉

  戊戌變法后晚清政局難以控制, 載灃難辭其咎。若歸結為載灃昏庸無能, 卻不完全合乎史實, 其固有的價值選擇本質上為封建王朝續命。

  第一, 載灃罷免袁世凱行為觸動了北洋新軍官僚的神經。盡管載灃深知袁乃北洋六鎮之頭目, 但作為光緒皇帝胞弟, 其對袁世凱戊戌變法時的告密行徑心存芥蒂。出于維護中央統治防范軍閥割據之需, 將袁世凱罷黜似乎也于情理之中。但是在罷袁之后, 其舊部接二連三地或被撤換或被免職, 所替之人皆為滿族權貴, 以致人人自危, 兔死狐悲, 漢族地主鑒于此也開始尋求擺脫清政府控制的道路。由于北洋舊部與袁世凱之間的特殊關系, 諸鎮新軍均不受中央調遣, 迫使載灃不得不再次起用袁世凱, 將其官復原職。也有學者認為, 盡管袁世凱在戊戌政變中告密使載灃對其深懷仇恨, 載灃監國時袁世凱權傾朝野對中央統治構成威脅, 但袁世凱罷免事件發生于兩宮百日大喪期內則具有一定的偶然性。載灃罷袁之諭旨措辭雖嚴, 但在世續、張之洞等人勸說下讓袁世凱得以體面下臺, 不得不說罷免袁世凱基于中央統治政治權威與財政權力集中的雙重需要, 并非因感情上的一己之私而為[19]。

  第二, 在仿行立憲過程中, 載灃從組建皇族內閣到被迫啟用漢族官僚, 其本意并非真情實愿。不論從責任內閣的制度設立初衷還是在實際實施過程中對原有規劃的刻意違背來看, 均屬封建統治者對其固有利益的維護。在立憲派強烈主張下被迫接納新的制度作為改革措施, 其觸動的不僅是封建統治者自身的利益, 更是對整個社會階層固有現狀的挑戰。立憲派及漢族官僚在參與政治過程中表現出的激進與熱切, 不僅是對當時情境下社會治理體系的深度反饋, 而且體現為地方對中央控制的脫離與不滿。地方漢族官僚勢力與西方列強進行利益勾兌, 借民族內部矛盾之名而行損害國家整體利益之實, 這既關涉人心向背, 又屬少數官僚投機之舉, 不得不說政治改革的良好初衷脫離于原本既定方案, 且未尊重具體國情客觀實際, 反倒加速了封建王朝的滅亡。因此, 本文前述清王朝覆滅歸結于從內部權力的斗爭轉向民族矛盾的激化, 這當屬其中最重要的原因。

  四、結 語

  載灃出于維護封建統治之目的, 殫精竭慮, 鞠躬盡瘁, 但因其生不逢時, 結局也只能徒喚奈何。其政治生涯雖充滿悲劇色彩, 但對近代法治所付出之努力, 可謂是無心插柳柳成蔭, 間接推動了法治發展的進程。載灃的政治貢獻應得到科學的歷史評判, 倘若站在當代視角審視歷史行為之利弊, 實則勉為其難。清末政治改革無不透視出改革主導者良好的初衷, 然而法律移植并非政治改革萬能的靈丹妙藥。以史鑒今, 我國法律制度的發展不能盲目照搬所謂西方制度, 否則會落入20世紀90年代末的西方“制度陷阱”, 看似成熟科學的制度體系背后存在著西方意識形態的陰謀。從長遠上講, 我國法治建設應立足我國具體實際, 重視法治本土資源孕育下的現實國情, 重視本土國情背后的習慣法, 在尊重歷史客觀規律的前提下走中國特色的社會主義法治道路。

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  注釋:

  1 內閣啟動修律時主張比較各國立法例, 屬西學東漸思潮的另一種體現, 其內容為“現在通商交涉, 事益繁多, 著派沈家本、伍廷芳, 將一切現行律例, 按照交涉情形, 參酌各國法律, 悉心考訂, 妥為擬議, 務期中外通行, 有裨治理。俟修定呈覽, 候旨頒行”, 參見文獻[4]。
  2 參見申報社:《論醇親王出使德國于中國變法大有裨益》, 載《申報》光緒二十七年六月初一日。
  3 又稱“諮議局”, 以下統一用“咨議局”替代“諮議局”。
  4 陽湖、孟森編輯:《奏議定各省咨議局并議員選舉章程折》, 載上海商務印書館《東方雜志》第五年第七期 (光緒三十四年七月號) 。
  5 參見上海商務印書館《東方雜志》1910年卷七第11期內容。

    王 譯.載灃清末立憲改革舉措探微[J].大連海事大學學報(社會科學版),2019,18(02):51-58.
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